双柏县人民政府行政复议决定书

云双政行复决字〔2022〕9号

申请人：苏秀林，女，彝族。

申请人：杞富萍（系申请人苏秀林之女），女，彝族。

申请人：杞少琴，女，彝族，在校学生，法定代理人：杞富萍（系杞少琴之母）。

被申请人：双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室（双柏县农业农村局）

法定代表人：吕 宝

职 务：双柏县农业农村局局长，双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室主任。

邮政编码：675100，联系电话：7712524。

第三人：李有明，男，汉族，小学文化，农民。

申请人对被申请人于2022年6月7日作出的《关于收回苏秀林户持有的<中华人民共和国农村土地承包经营权证书>的通知》（〔2022〕通1号）不服，于2022年6月14日向本机关申请行政复议，本机关于2022年6月21日受理。经本机关调查审理，本案现已审理终结。

申请人请求：

请求依法撤销下设在双柏县农业农村局内部的双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室冒名顶替、滥用职权、超越职权作出《关于收回苏秀林户持有的<中华人民共和国农村土地承包经营权证书>的通知》（〔2022〕通1号）的具体行政行为。

申请人称：2022年6月7日，自称是所谓的工作人员，在没有出示执法证的情况下，采用威逼强制性手段逼迫不是申请人的其他人代替在《关于收回苏秀林户持有的<中华人民共和国农村土地承包经营权证书>的通知》（〔2022〕通1号）作出的具体行政行为的送达回证上签字。所谓的工作人员我行我素，滥用职权，超越职权作出了限期在7天内必须将申请人持有的双柏县人民政府颁发的滇（2018）双柏县农村土地承包经营权第035349号《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》收回，否则，超过7天进行注销，公告，上述事实，严重损害申请人的合法权益，申请人依法向贵府申请行政复议，理由如下：

(一)双柏县人民政府是信赖政府，是公权机关，申请人的土地承包经营权证是由双柏县人民政府依法颁证取得，具有法律效力。作为一个设立在双柏县农业农村局内部的双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室践踏法律，滥用职权，超越职权，将公权当私器，侵害申请人的合法权益，代表被申请人双柏县农业农村局违法实施行政行为，并且作出关于收回苏秀林户持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》2022通1号的具体行政行为。

(二)被申请人违法执法。被申请人内部所谓的领导小组办公室违法执法，整个执法过程如何执法，谁在执法，执法过程牛头马面，导致侵害申请人的合法权益，申请人持有土地承包经营权证根本不存在换发新证，申请人由双柏县人民政府颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》有效期是2025年12月31日止，换发新证的时间不是被申请人超越职权、滥用职权作出规定想怎么样就怎么样的，凭什么滥用职权，偷梁换柱，生搬硬套，牵强附会引用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证书管理办法》第二条、第二十条、二十一条的规定，对申请人持有合法有效的双柏县人民政府颁发的滇（2018）双柏县农村土地承包经营权第035349号《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》依法进行收回。申请人持有中华人民共和国农村土地承包经营权证，并不是被申请人滥用职权认定的中华人民共和国农村土地承包经营权证书，被申请人内部监管缺失，导致设在被申请人内部所谓的双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室滥用行政手段，乱作为，朝令夕改，强制通知不是申请人的其他人必须在7天内将所持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》必须交回，如逾期不交回，将依法对此证进行注销，并进行公告，由此所产生的一切后果由申请人承担，剥夺了申请人依法享有确权发证承包土地的权利，并且按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证书管理办法》第二条、第二十条、二十一条的规定，对该证依法进行收回，到现在为止，被申请人持续实施违法行为拒不改正。

(三)程序违法。被申请人违反法定程序，超越职权，将已经被申请人审查登记，双柏县人民政府核准，2018年8月22日就确权发证给申请人的035349号中华人民共和国农村土地承包经营权证，仅仅凭借一个通知就认定申请人持有双柏县人民政府颁发滇农村土地承包经营权证代码：532322202207200001J《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》收回。并且引用因证书中登记的地块（地块名：大银子地，地块编号：532322022072000013）与马龙河林场存在权属争议，然而，所谓的地块编号：5323222022072000013地块名根本不是大银子地，同时双柏县档案局提供历史档案材料地块根本不是所属地块，更不是马龙河林场的地块，认定与双柏县爱尼山乡把租村民委员会王家地村民小组没有签有效的《农村土地（耕地）承包合同》，更不是事实，确权发证过程中，有村民小组，村委会，乡人民政府的人员参加，经过法定程序，并且双柏县人民政府颁发中华人民共和国农村土地承包经营权证中已经载明了合同代码532322202207200001J，为什么被申请人滥用职权，出尔反尔，混淆是非，无端认定申请人未实际取得该地块的农村土地承包经营权，难道被申请人比人民政府的权力更大，本末倒置，程序严重违法。综上所述，申请人认为，被申请人滥用职权，超越职权，程序违法，违法执法，所作出《关于收回苏秀林户持有的<中华人民共和国农村土地承包经营权证书>的通知》（〔2022〕通1号）的违法收证行为，请求双柏县人民政府依法撤销。

申请人提交的材料有：

1.杞富萍、苏秀林身份证、户口册复印件；

2.行政复议申请书。

被申请人称：

(一)双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室于6月7日，向苏秀林户下发的《关于收回苏秀林户持有的＜中华人民共和国农村土地承包经营权证书＞的通知书》（〔2022〕通1号），目的是告知申请人（苏秀林），被申请人将对其现持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》交回双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室，该通知本质上并非具体行政行为，因此依法不具有行政复议和行政诉讼的可诉性，故申请人针对该通知申请行政复议的诉求依法不能成立。

(二)双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室，到目前为止，并未对申请人现持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》做出任何形式且具有公示效力的撤销行为，也未作出任何撤销决定，相关事实的核查正在进行中，本质上未对申请人权利义务发生及利益发生损害。

(三)双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室，向申请人下发的《关于收回苏秀林户持有的＜中华人民共和国农村土地承包经营权证书＞的通知书》（〔2022〕通1号），属于开展撤销申请人现持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的前置核查工作程序之一，并非行政决定，因此不属于行政复议范围。

(四)双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室发出的《关于收回苏秀林户持有的＜中华人民共和国农村土地承包经营权证书＞的通知书》（〔2022〕通1号）的中内容，申请人行政复议申请书中所提及的内容确权办均有依据。

综上所述，双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室认为，双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室向苏秀林户下发的《关于收回苏秀林户持有的＜中华人民共和国农村土地承包经营权证书＞的通知书》（〔2022〕通1号），目的是告知申请人，被申请人将开展撤销的行政行为，充分保障申请人行使申辩权利，此属前置核查工作程序，不属于行政复议范围，且下发的通知书未对申请人产生任何利益损害。申请人的复议请求依法不能成立，请依法驳回申请人的复议请求。

被申请人提交的材料有：

1、《关于成立双柏县农村土地承包经营权登记颁证工作领导小组的通知》（双办字〔2015〕40号）。

2、云南省双柏县人民法院刑事判决书（2019）云2322刑初87号；云南省双柏县人民法院民事裁定书（2021)云2322民初334号及民事起诉状。

3、马龙河林场国有林范围界限图斑；苏秀林户第一次、第二次颁证范围图斑。

4、双柏县集体土地责任续签承包合同书（1998年）；双柏县农村集体土地承包经营权证（2003年）；中华人民共和国农村土地承包经营权证（2007年）

5、中共双柏县委双柏县人民政府印发《双柏县国有林场改革实施方案》双委〔2017〕22号；双柏县人民政府关于明确全县国有林管护责任主体进一步加强国有林管理的通知双政通〔2018〕28号；

6、中华人民共和国农村土地承包经营权证（2018年）

7、双柏县爱尼山乡把租村委会王家地村民小组农村土地承包合同①农村土地承包经营权登记簿；②承包地块调查表。

8、复议申请人现持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（2021年)；

9、云南省农业农村厅办公室转发农业农村部办公厅印发关于开展农村承包地确权登记颁证“回头看”工作方案的通知（云农办政改〔2019〕94号）；

10、双柏县人民政府办公室关于印发双柏县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作“回头看”工作实施方案的通知（双政办发〔2019〕21号）；

11、云南省农业农村厅关于做好农村土地承包经营权登记颁证有关后续工作的通知（云农政改〔2020〕2号）

12、送达回证及照片。

第三人未提交任何材料和答辩意见

经审理，本机关查明以下事实：

申请人认为被申请人于2022年6月7日在未出示执法证件的情况下，向申请人作出的《关于收回苏秀林户持有的<中华人民共和国农村土地承包经营权证书>的通知》（〔2022〕通1号）的具体行为，违法执法。被申请人认为所作出的《关于收回苏秀林户持有的<中华人民共和国农村土地承包经营权证书>的通知》（〔2022〕通1号），通知申请人户“所持有《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》，因证书中登记的地块(地块名:大银子地，地块编号:5323222022072000013)与马龙河林场存在权属争议，且涉及双柏县人民法院刑事判决，换发持有证书时隐瞒以上事宜，同时经核查该证未与双柏县爱尼山乡把租村民委员会王家地村民小组签订有效的《农村土地(耕地)承包合同》，认定申请人未实际取得该地块的农村土地承包经营权，登记事项与客观事实不符，存在权属争议且未签订有效的《农村土地(耕地)承包合同)》，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证书管理办法》第二条、第二十条、二十一条的规定，对该证依法进行收回。要求自接到本通知书7天内将所持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》交回双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室，待矛盾纠纷调处完毕，签署农村土地(耕地)承包合同后再换发新证。如逾期不交回，将依法对此证进行注销，并进行公告，由此所产生的一切后果由你本人承担”的行为，本质并非具体行政行为，因此依法不具有行政复议和行政诉讼可诉性的答复没有事实依据，故被申请人针对申请人就该通知申请行政复议的诉求主张依法不能成立的答复不予认可。

本机关认为，被申请人仅以《关于收回苏秀林户持有的<中华人民共和国农村土地承包经营权证书>的通知》（〔2022〕通1号），就认定申请人未实际取得该地块的农村土地承包经营权；依据相关法律法规对该证依法进行收回。并作出7天内交回的时间限制，具体行为具有即时性；同时作出“逾期不交回，将依法对此证进行注销，并进行公告，由此所产生的一切后果由申请人承担责任”不履行交证后果告知具体。行为具有强制处罚性。依据《中华人民共和国行政复议法》第十一条之规定，符合申请人申请行政复议的受案范围，依据《中华人民共和国行政复议法》第十一条之规定，符合申请行政复议的受案范围，对被申请人主张该行为不属于行政复议范围不予支持。本机关认为该具体行为属“行政撤销”行为。

申请人认为被申请人作出的“行政文书”送达由不是申请人所持有的中华人民共和国农村土地承包经营权证中所列家庭成员的杞开旺（苏秀林丈夫，林场退休）代替在“收回苏秀林户持有的《中华人民共和国农村土地承包营权证书》2022通1号作出具体行政行为的送达回证上签字，备注栏所列举内容剥夺了中华人民共和国农村土地承包营权证中所列承包方家庭成员杞富萍、杞少琴（未成年人）依法享有的知情权、申辩权，超过7天导致进行公告并注销的后果，该行为属于自行创设，不符合法律规定。本机关认为文书送达不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。

申请人认为2022年6月7日，被申请人的工作人员，在没有出示执法证情况下，作出具体行政行为。对该主张事实被申请人未予辩解和答复，本机关予以认定。

以上事实有申请人、被申请人提交的材料予以证实。

本机关认为：

一、关于主体问题

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条之规定“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”县级人民政府已经颁发土地承包经营权证的，其合法权益就应当受到保护，在没有法律授权的情况下，任何组织无权撤销土地承包经营权证。

对于县人民政府颁发的土地承包经营权证，在无法定变更、撤销或注销情形出现的情况下，在土地承包经营权人和其它当事人有争议的情况下，县级人民政府无权直接变更、撤销或注销其为土地承包经营权人颁发的土地承包经营权证。

依据相关法律法规规定，对农村土地承包营权存有争议的，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、第五十二条的规定，由当事人协商解决，协商不成的，可向乡镇人民政府申请调解解决，或向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，由人民法院裁决。在争议最终得到解决以前，县级人民政府无权用行政手段强制进行处理，更不能以工作人员填写错误或失误，所填列的承包土地四至界限与承包合同及实际情况不符以及申请人不予配合、拒不交证以更正等理由注销土地承包经营权证。县级人民政府对于存有争议的土地承包经营权证，只能在争议通过法定途径解决后，方可依法院生效判决、仲裁机构生效裁决或当事人达成的协议作出更正、注销或收回承包经营权证的决定。

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”、第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”之规定，农村集体所有的土地，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼。

2015年6月17日，中共双柏县委、双柏县人民政府决定，出台《关于成立双柏县农村土地承包经营权登记颁证工作领导小组的通知》（双办字〔2015〕40号）文件，成立双柏县农村土地承包经营权登记颁证工作领导小组，领导小组下设办公室在双柏县农业局，办公室主任由县农业局局长兼任，办公室负责处理日常事务。农村土地承包经营权登记颁证工作领导小组的职能是确保“农村土地承包经营权登记颁证工作稳妥顺利推进”。在土地承包经营权人或其它当事人有争议且争议未得到实质性化解的情况下，国家法律和法规尚未授权县级人民政府有撤销、注销或更正其为农民发放的土地承包经营权证的权利。因此，双柏县农村土地承包经营权登记颁证工作领导小组办公室和双柏县农业农村局更不具有变更、撤销或注销县人民政府为土地承包经营权人颁发的土地承包经营权证的权利。本机关依法认定被申请人不具有作出该“行政撤销”行为的职权，该行为超越职权，主体不适格。

二、关于程序问题

《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”据此，只有在对符合本法第二十条关于“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形”。土地承包经营权证的持有人无正当理由拒绝交回土地承包经营权证时，发证机关才可以依法注销该证，并予以公告。本案中，被申请人无证据证明申请人存在上述法定情形。被申请人作出《关于收回苏秀林户持有的<中华人民共和国农村土地承包经营权证书>的通知》的行政行为，无法律和事实依据。被申请人作出的该行政行为事实和证据不足，违反法定程序。

本机关决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款第3项、第4项之规定：

撤销双柏县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室于2022年6月7日作出的《关于收回苏秀林户持有的<中华人民共和国农村土地承包经营权证书>的通知》（〔2022〕通1号）。

如不服本行政复议决定，可以自收到《行政复议决定书》之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。

双柏县人民政府

2022年8月5日